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research

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architexts ISSN 1809-6298


abstracts

português
O artigo analisa as relações entre a legislação urbana brasileira e os espaços públicos. Gradualmente, as leis exigiram áreas maiores, no entanto, negligenciada. Conclui-se que há necessidade de normas específicas para esses espaços.

english
This study analyses the relationship between Brazilian urban legislation and public spaces. Despite the laws requiring gradually larger areas, however, the quality of space was neglected. In conclusion, there is a need for specific rules for these spaces.

español
El artículo analiza las relaciones entre la legislación urbana y los espacios públicos. Gradualmente, las leyes exigieron áreas mayores, pero se ha descuidado la calidad del espacio. Se concluye que hay necesidad de normas específicas para esos espacios.


how to quote

ALBERTO, Klaus Chaves; RODRIGUES, Izabel Cristina. O impacto da legislação urbana na formação de espaços públicos. Arquitextos, São Paulo, ano 19, n. 217.01, Vitruvius, jun. 2018 <http://agitprop.vitruvius.com.br/revistas/read/arquitextos/19.217/7025>.

Os espaços públicos são componentes fundamentais da vida nas cidades, esses servem como suporte físico para a prestação dos serviços básicos à população. Atualmente, a grande maioria das áreas que deram origem a esses espaços foi determinada por exigência legal durante os processos de loteamento do solo urbano, onde se cumpre as exigências de doação de uma porcentagem das terras loteadas em favor do município. O estudo das relações entre legislação urbana e a criação dos espaços públicos constitui uma importante abordagem para o entendimento da estruturação física das cidades no Brasil.

No âmbito federal, a Lei n. 6766 (1) destaca-se pelo impacto na formação dos espaços urbanos das cidades brasileiras na medida em que influenciou diretamente as leis municipais sobre o tema. No entanto, desde a Constituição Federal de 1891, os municípios possuem autonomia para legislar sobre o solo urbano e, progressivamente, passaram a exigir áreas maiores para a construção dos equipamentos públicos nos processos de divisão do solo. Assim, bem antes de leis federais mais efetivas, diversos municípios estabeleceram leis próprias tendo como referência o que ocorria em capitais como São Paulo e Rio de Janeiro. As distâncias e as aproximações entre as leis federais e municipais sobre a formação dos espaços públicos nas cidades configuram uma das chaves de leitura desse tema e foi utilizada, nesse artigo, como um dos métodos de pesquisa.

Dessa forma, o artigo refere-se ao levantamento histórico das legislações federais e municipais sobre os processos de loteamento e a designação de áreas destinadas aos espaços públicos, espaços que serão destinados às vias oficiais, áreas institucionais e áreas verdes e que se tornam bens de uso comum. Para isso, as legislações nacionais foram encontradas a partir de uma revisão bibliográfica que contribuiu para o apontamento das leis revogadas e em vigor, as legislações municipais mais antigas foram pesquisadas no arquivo histórico da cidade e as legislações a partir de 1939, estavam disponíveis no sistema digital JF Legis, no site da Prefeitura Municipal de Juiz de Fora. O levantamento das legislações considerou não só as leis específicas do assunto como também suas alterações e os decretos e portarias correlatas.

Esse estudo se limitou ao recorte geográfico da cidade de Juiz de Fora, com 516.247 habitantes e taxa de urbanização de 98,86%, pólo da mesorregião conhecida como Zona da Mata mineira (2). O estudo de cidades de porte médio no Brasil é relevante, pois, além de apresentarem uma taxa de crescimento maior do que as cidades grandes, apresentam boas possibilidades de melhoria que podem contribuir para a redução das desigualdades urbanas (3).

Esse artigo, portanto, objetiva avançar na crítica à cidade planejada pela legislação urbana, a partir do estudo de todas as leis urbanas que influenciaram a criação de espaços públicos no município. Para isso, esse texto foi estruturado de acordo com a sequência cronológica das legislações municipais analisando suas relações com as leis federais do mesmo período e correlacionando-as com seus impactos no espaço urbano.

1896: a valorização da praça pública

Logo após a formalização de Juiz de Fora enquanto cidade, em 1850, seus agentes administrativos já demonstravam preocupações no estabelecimento de normas de aspectos urbanísticos como o arruamento, alinhamento e nivelamento das vias da área urbana. Nesses primeiros momentos a criação de espaços públicos ficava a cargo de doações espontâneas ou subscrições populares (4). Posteriormente, foram desenvolvidas leis, decretos e resoluções que contribuíram para a formação dos espaços públicos na cidade. Algumas dessas legislações foram respostas aos debates e as tensões entre os diversos agentes da produção do espaço urbano, outras foram apenas o reflexo de determinações legais na escala nacional.

A resolução n. 374 (5) apresenta a primeira exigência legal para a formação de espaços públicos na cidade, determinando as condições para a criação de praças nos loteamentos urbanos. Segundo essa, para os loteamentos superiores a três hectares ou áreas inferiores em que o proprietário possuísse terrenos contíguos que ultrapassasse essa metragem, deveria ser doada uma área de 1/20 (5%) do total da gleba para a construção de praça. O local definitivo para a implantação desse espaço seria apontado pela municipalidade. Essas praças, conforme a legislação, deveriam ter superfície nunca inferior a 1.500 metros quadrados e a distâncias entre elas seria de no máximo 1.500 metros. Vale destacar que essa resolução está atrelada a um traçado de ruas retas que obedecia a uma largura mínima de treze metros, com a existência de avenidas paralelas a cada setecentos metros, medindo no mínimo 22 metros de largura. Essa lei ainda definia que as praças deveriam ter um formato semelhante a um quadrado.

Essa legislação, rica em detalhes valorizava o embelezamento da cidade e a criação de espaços para a convivência social em um a malha urbana incipiente que contava poucas décadas desde sua ocupação inicial.

1938: o código de obras

Durante os quarenta anos subsequentes a legislação de uso e ocupação do solo de Juiz de Fora foi sendo constituída por resoluções esparsas. Em 1936, a Diretoria de Obras Públicas da Prefeitura publica o Código das Construções que, em linhas gerais foi o resultado da compilação das posturas, leis e decretos municipais existentes.

Dois anos depois, em 1938, a prefeitura municipal aprovou o Código de Obras de Juiz de Fora (6). Esse novo documento alterou a legislação existente e ainda estabeleceu novas leis para a regulação urbana. A elaboração do seu projeto é de autoria de Armando de Godoy, engenheiro reconhecido pelos seus feitos no Rio de Janeiro e Goiânia e por sua atuação na Comissão do Plano da Cidade do Distrito Federal, em 1931. O projeto foi revisado por uma comissão multidisciplinar.

Esse Código destacou-se por ter função normativa, mas também com uma conotação instrutiva a respeito dos procedimentos administrativos e construtivos. Também foi importante para o macroplanejamento urbano, pois iniciou o processo de zoneamento da cidade ao dividi-la em grandes áreas: Comercial, Industrial, Residencial e Rural ou Agrícola. Até o código de 1936, Juiz de Fora era dividida apenas em Zona Urbana e Suburbana.

Outros códigos de obras, de importantes cidades brasileiras, já traziam as regras gerais sobre zoneamento. Em São Paulo, a lei municipal n° 3427/29, dividia a cidade em quatroperímetros: Central, Urbano, Suburbano e Rural e, dentre outras regras construtivas, tinha como proposta disciplinar as edificações e estruturar a estética do espaço urbano (7). Outra contribuição do Código de Obras de Juiz de Fora foi a criação de definições terminológicas, com o objetivo de evitar interpretações errôneas ao longo do texto. Ressalta-se ainda que esta lei avançou em relação às anteriores ao observar aspectos relacionados à arborização, estética, segurança e salubridade da cidade.

Quanto às áreas públicas, o Código de Obras de 1938 exigia para loteamentos a mesma área de doação para a construção de praças - 5% do total do terreno, já anteriormente definidos na resolução 374 de 1896. Contudo, o texto da lei é mais genérico quanto à destinação destas áreas, prevendo a possibilidade de construção de jardins ou outros espaços livres destinados ao gozo do público. A novidade foi a exigência da doação de mais 3% do total do terreno para a construção de escolas ou serviços públicos municipais.

De forma distinta da resolução de 1896, perde-se a recomendação quanto ao formato das praças e quanto à localização das áreas públicas, a nova lei define que estas seriam indicadas pelo proponente e submetidas ao exame da prefeitura no estudo do anteprojeto e do projeto definitivo do loteamento (8).

1958: as áreas públicas nas zonas rurais

Até então toda a legislação apresentada se referia ao espaço urbano. Em 1958 a Câmara Municipal de Juiz de Fora decreta uma lei que regulamentaria a divisão de terrenos em granjas. Esta lei determina a necessidade de áreas públicas mesmo nas zonas rurais conforme consta no artigo 9°:

Considerada a área total dos terrenos a serem granjeados em um mesmo projeto ou em mais de um projeto, compreendendo terrenos contínuos, pertencentes ao mesmo proprietário, uma parte correspondente a quatro por cento (4%)da área total granjeada será obrigatoriamente cedida à Prefeitura, gratuitamente, a fim de ser utilizada para localização de serviços públicos municipais (9).

A lei reforça que os granjeamentos em áreas urbanas e suburbanas devem obedecer às mesmas leis estabelecidas para os loteamentos suburbanos.

Essa foi uma lei de grande importância no desenho da cidade, posto que, diversos loteamentos que eram considerados rurais nessa época se encontram hoje na zona urbana do município, dado seu crescimento territorial.     

1980: legislação de grande impacto nas dimensões dos espaços públicos

Em 1979 é sancionada a lei federal n. 6766, que dispõe sobre o parcelamento do solo urbano, determinando que a percentagem de áreas públicas não poderia ser inferior a 35% (trinta e cinco por cento) da gleba, salvo nos loteamentos destinados ao uso industrial cujos lotes fossem maiores do que 15.000 m², caso em que a percentagem poderia ser reduzida (10).

Segundo Leonelli (11) esta é a primeira legislação federal que passa a reger o parcelamento do solo para fins urbanos em todo território nacional, prevendo que Estados, Distrito Federal e Municípios possam estabelecer normas complementares relativas ao parcelamento do solo municipal adequando esta lei às características regionais e locais.

A lei 6766, também conhecida como lei Lehman, ainda regulamenta questões como, a faixa non aedificandi; tamanho e frente mínima de lotes e infra-estrutura mínima exigida. Delega à esfera municipal a aprovação dos loteamentos e define os procedimentos para o loteador e para os agentes públicos. Contribui ainda com a incorporação do zoneamento como instrumento urbanístico para a tomada de decisão no processo de aprovação dos novos parcelamentos determinando que o loteador defina o uso predominante desejável para o novo loteamento.

Esta é a legislação federal urbana que vigora nos dias atuais, porém com diversas alterações e acréscimos. Alguns reflexos desta lei tiveram impacto em Juiz de Fora em janeiro e 1980,quando foi decretada a lei municipal n. 5740 que altera significativamente a metragem da área doada à prefeitura, passado dos antigos 8% definidos pelo código de obras de 1938 (5% para praças e 3% para equipamentos públicos) para 15% da área total da Gleba. O texto desta legislação também é mais específico e restritivo quanto à utilização e a definição da área:

Art. 12 – Serão entregues ao Município 15% (quinze por cento) da área total da gleba a ser parcelada, destinada à implantação dos equipamentos de educação, saúde, segurança, recreação e às áreas verdes.

[...]

§ 2.º - Não serão aceitas para os fins deste artigo áreas inaproveitáveis ou que não atendam ao objetivo da doação, ainda, que de metragem superior à percentagem estabelecida (12).

Quanto à definição da localização das áreas públicas o §1° trazia o texto original: “A área a ser recebida será determinada pelo órgão competente do Município, em comum acordo com o loteador na proporção de 7,5% para cada uma das partes”. No entanto, em 26 de março de 1980 a expressão final que diz respeito a esta percentagem de escolha do terreno foi vetada por não parecer conveniente a adoção de percentuais rígidos, mantendo a possibilidade de acordo entre as partes.

Além das legislações urbanas, observa-se que a legislação ambiental interfere também na criação dos espaços públicos. A partir da década de 1980, o processo de loteamento do solo urbano prevê as exigências da legislação ambiental. Em 1980, a lei ambiental n. 5.740 exige a indicação das áreas verdes nos projetos de loteamento. A regulamentação das Áreas de Preservação Permanente – APPs já havia sido criada em 1965 pelo Código Florestal Brasileiro, mas até 1980, segundo pesquisa documental junto à Secretaria de Assuntos Urbanos da Prefeitura Municipal de Juiz de Fora, dos oitenta loteamentos aprovados no município no período de 1965 a 1980 apenas cinco projetos de loteamento destacaram suas APPs ou áreas de florestas, dessa forma, poucos loteamentos na cidade de Juiz de Fora apresentaram a identificação destas áreas. Após essa legislação as APPs não só passaram a ser identificadas nos projetos de loteamento como grande parte foram doadas para a prefeitura, na mesma pesquisa foi observada a doação de Áreas de Preservação Permanente para a Prefeitura: 34 APPs dos 131 loteamentos aprovados nas décadas de 1980 e 1990, o que correspondeu a uma área com cerca de 620.000 m².

Planta do loteamento Parque Imperial e imagem atual da região com destaque da área doada à PJF
Klaus Alberto [Google Earth]

1986: uma legislação ampla

A revogação da lei n. 5740 vem com a promulgação de outro importante marco na legislação urbana de Juiz de Fora ocorrido em 1986, a elaboração da Legislação Urbana Básica composta pelas leis: 6909/86 - sobre o código de edificações, 6910/86 - sobre o ordenamento de uso e ocupação do solo e a 6908/86 que dispõe sobre o parcelamento do solo. Estas são as três leis que vigoram como bases da legislação urbana do município nos dias atuais. Com relação às legislações anteriores, traz como característica uma melhor organização dos assuntos, a atualização das normas às características urbanas e aos valores da época, um processo de zoneamento da cidade mais amplo e diversificado e a exigência de edificações menos densas contrapondo o cenário causado pelo código de obras de 1938 que promoveu um inchaço na área central.

A normatização dos espaços públicos é então definida pela lei 6908, que seguindo as orientaçõesdo texto original da lei Lehman, exige um total de “no mínimo 35% da gleba loteada, sendo 15%, no mínimo dessas áreas destinadas exclusivamente a equipamentos comunitários e áreas livres de uso público” (13). Ou seja, mantém a porcentagem de 15% exigida anteriormente pela lei n. 5740, e entende-se que os outros 20% devam ser destinados às áreas de circulação (logradouros e áreas de servidão e passagem). O texto desta lei perde alguns destaques restritivos existentes na lei n. 5740, como o critério de aceitação apenas de áreas apropriadas para a construção dos equipamentos públicos e a decisão de localização destas áreas em comum acordo entre loteador e prefeitura. Em tese permanece a prática de aceitação de áreas apropriadas para a implantação de equipamentos públicos, mas o texto da lei amplia a possibilidade de negociação entre a gestão pública e os interesses privados, trazendo a seguinte colocação: “Respeitados a lei e o interesse coletivo, a Prefeitura, no que couber, acatará as sugestões e propostas do loteador” (13). Essas questões foram revisadas em 1997 pela Lei n. 9164 que lhe conferiu novo texto, proibindo a “doação de áreas que não permitam edificações ou uso de interesse público, bem como áreas classificadas como áreas de risco” (14).

A Lei n. 6908 sofreu diversas alterações e inclusões. Quanto à área pública, em 2004 a Lei n. 10759, tornou possível a permuta da área de 15% a ser doada à Prefeitura de Juiz de Fora para loteamentos do tipo MP4 a MP8 (modelo de parcelamento do município de Juiz de Fora, cuja área do lote é maior ou igual a 400 m² e testada maior ou igual a doze metros) e ainda permitindo que Loteamentos do tipo MP2 possam ter área de doação inferior a 35% desde que se preservem os 15% de áreas públicas e não prejudique o sistema viário (15).

Planta do Loteamento Amazônia aprovado em 1994, ao lado imagens datadas de 2016 (1) e 2011 (2,3,4 e 5)
Klaus Alberto [Google Maps]

1993: especialização do espaço público

Após a legislação de 1986 houve uma tentativa de aumentar a área pública doada à prefeitura por meio da lei n. 8301 de 1993 que previa, sem prejuízo das exigências estabelecidas no "caput" do artigo 10 da Lei n° 6.908, a doação de uma área, nunca inferior à 1200m² para a construção de creches e que estivesse localizada o mais próximo do centro geográfico do loteamento (16). Esta lei ainda está em vigor, porém, um parecer do Instituto de Pesquisa e Planejamento da Prefeitura (IPPLAN), emitido em 24 de setembro de 1993, considerou que “as áreas destinadas à municipalidade, devidamente aceitas pela Comissão de Uso do Solo, atendem as exigências da Lei 8301” (17), dessa forma, tornou-se uma lei sem validade prática.

Legislações recentes

Em 1988, a Constituição Federal estabeleceu a criação de Planos Diretores para cidades com população acima de vinte mil habitantes, como instrumentos da política de desenvolvimento urbano (18). Em Juiz de Fora, o primeiro Plano Diretor elaborado foi levado à câmara em dezembro de 1996, juntamente com algumas propostas de alterações na legislação urbana vigente, mas, por questões políticas, estas propostas foram retiradas, sendo reformulada e aprovada como lei apenas em junho de 2000 (19). No entanto, esta aprovação se restringiu ao Plano Diretor sem o conteúdo das leis urbanas de uso e ocupação do solo, previstos no projeto apresentado à câmara em 1996.

O Plano Diretor 2000 se refere aos espaços públicos, considerando que uma das cinco estratégias propostas para alcançar seus objetivos gerais é promover a distribuição dos serviços públicos e dos equipamentos urbanos de forma socialmente justa e espacialmente equilibrada. Na diretriz referente ao desenvolvimento econômico, prevê a possibilidade de utilização de áreas públicas ociosas para a produção de alimentos como um incentivo às atividades agrícolas. Além disso, prevê a implantação e recuperação de praças e áreas de lazer como uma atuação local de urbanização de incentivo à atividade turística. O documento reconhece a inexistência de uma política urbana de utilização das áreas públicas, que considere a carência dos equipamentos públicos e o contexto das regiões a que pertencem (20).

No âmbito federal, o Estatuto da Cidade também menciona os espaços públicos, apresentando como um de seus objetivos a oferta de equipamentos urbanos e comunitários adequados aos interesses e necessidades da população e às características locais (21). O Estatuto da Cidade, assim como o Plano Diretor, reforça a ideologia da importância dos espaços públicos na vida urbana. Apesar de não promoveram ações concretas, são instrumentos que respaldam a defesa de diretrizes favoráveis para a criação desses espaços.

Outra lei federal, a Lei n. 9785, alterou a metodologia de reserva das áreas públicas nos loteamentos, abandonando o sistema de percentagem mínima pré-fixada em 35% e adotando o critério de doação proporcional à densidade de ocupação prevista pelo plano diretor ou aprovada por lei municipal (22). Segundo Cambraia (23) essa proporcionalidade nunca foi traduzida em termos numéricos, estando livre para que cada município estabelecesse um índice mínimo de áreas destinadas ao domínio público. Dessa forma, a maioria dos municípios manteve o índice de 35%, estabelecido pela Lein.6.766/79. É o que até hoje está em vigor em Juiz de Fora.

No início do século 21, em um contexto de maior sensibilização para as questões ambientais, a prefeitura de Juiz de Fora estabeleceu o Código Ambiental Municipal, que traz relevante contribuição para a preservação e ampliação das áreas verdes da cidade. Esse definiu a Área Verde Especial “como área a ser mantida ou formada por todo o projeto de loteamento no Município de Juiz de Fora, devendo ser constituída predominantemente por vegetação arbórea da flora nativa” (24). Essa área, destinada ao uso público, torna-se, portanto, item obrigatório nos projetos de loteamento. O código acrescenta ainda que, uma vez registradas, essas áreas não poderiam ser objeto de qualquer outro uso.

Dos projetos de loteamento cadastrados junto à Secretaria de Assuntos Urbanos da Prefeitura de Juiz de Fora, não foram encontrados apontamentos dessas áreas, mas observa-se grande número de Áreas de Preservação Ambiental sendo doadas ao município a partir dessa legislação. No período de 2000 a 2012 dos 53 loteamentos aprovados foram doadas cerca de noventa APPs com uma área de aproximadamente 3,3 km².

Em 2012, com a criação do Novo Código Florestal Brasileiro, nas Áreas de Preservação Permanente foi admitido o uso de baixo impacto ambiental, como a implantação de trilhas para o desenvolvimento do ecoturismo e a intervenção nessas áreas para possibilitar atividades de interesse social, sendo essas a implantação de infraestrutura pública destinada a esporte, lazer e atividades educacionais e culturais ao ar livre. Esse novo código, apesar das divergências ambientais apontadas por diversos autores (25), contribuiu para a formação do espaço público possibilitando a utilização das Áreas de Preservação Permanente com fins recreativos. Dessa forma, áreas que vinham sendo doadas ao município desde a década de 1980 passaram a ter novas possibilidades de uso.

Conclusões

No Brasil, apesar de importantes legislações nacionais, quem legisla efetivamente o solo urbano são os municípios. Dessa forma, as leis municipais têm sido o meio mais recorrente de reserva de solo para a implantação de equipamentos públicos. Destaca-se que as áreas destinadas aos espaços públicos, defendidas pela legislação, estão diretamente relacionadas ao processo de loteamento do solo. Se as leis municipais determinam a doação de terras para esses espaços, entender o comportamento dessas leis ao longo dos anos é uma forma de observar suas contribuições e defasagens para o desenho das cidades.

A partir da Constituição Federal de 1891 os municípios brasileiros passaram a legislar em prol do uso e ocupação do solo urbano. No entanto, até 1979 não encontramos legislações nacionais sobre espaços públicos que buscasse unificar as ações nas cidades brasileiras. A Lei n. 6766de 1979 é o grande marco nacional na exigência de maiores áreas de circulação, equipamentos e espaços livres públicos. Até então, Juiz de Fora acompanhou o contexto nacional. Percebe-se que houve um avanço progressivo da legislação na defesa dos espaços públicos da cidade em relação ao tamanho das áreas doadas à municipalidade. 

Legislações que influenciaram a doação de áreas para os espaços públicos em Juiz de Fora
Imagem divulgação [Klaus Alberto]

No entanto, nas últimas décadas, com a revisão da Lei n. 6766 e com a exigência dos Planos Diretores, observamos a necessidade de atualização da legislação municipal.

A lei municipal em vigor estabelece uma percentagem fixa de doação para áreas públicas. Juiz de Fora, assim como a maioria dos municípios brasileiros, ainda não adaptou a percentagem de área pública à densidade de ocupação ou considerou a necessidade de áreas maiores para loteamentos populares.

Até 2015, Juiz de Fora teve apenas uma versão do Plano Diretor aprovado em lei, com análises detalhadas da situação urbana da cidade e com diretrizes e estratégias na busca de melhores espaços públicos. No entanto, este Plano Diretor não possui vínculo com a legislação de uso e ocupação do solo o que o enfraquece diante dos diversos interesses econômicos e políticos.

Reflexo destes interesses pode ser observado na sequência cronológica das leis municipais. As leis em Juiz de Fora revelam uma grande variação na determinação das áreas a serem doadas para a Prefeitura. Ora essa definição competia à municipalidade, ora ao loteador, ora era omitida pela lei e deixava a cargo do setor administrativo a aceitação ou não da doação. Esta observação demonstra tensões entre os diversos grupos de formadores dos espaços urbanos.

Aceitação da área pública e competência de determinação da localização
Imagem divulgação [Klaus Alberto]

No processo de elaboração das leis, observa-se também suas descontinuidades. A resolução n. 374 de 1896 previa a doação de áreas à Prefeitura de Juiz de Fora, considerando não apenas a gleba loteada, mas também a existência de áreas contíguas que ultrapassassem os 30.000m² propostos para loteamento, do mesmo proprietário. Essa restrição era um instrumento contra a especulação que se perdeu no código de Obras de 1938. Quanto à localização das praças, até 1938, a legislação urbana de Juiz de Fora era mais enfática, determinando distância máxima entre elas e critérios de vias de acesso. Considerando a realidade topográfica da cidade configurada por grandes desníveis, esta legislação necessitava de revisão, visto que engessaria a aprovação de muitos loteamentos. No entanto, as diretrizes básicas quanto ao acesso e à localização, questões importantes para a qualidade do espaço público, foram totalmente retiradas nas legislações seguintes, ficando a cargo da gestão administrativa a observação dessas questões para a aprovação ou não dos loteamentos.

A legislação apresenta ainda uma carência de normas específicas sobre as áreas a serem doadas, comprometendo a utilização destas áreas na implantação dos equipamentos públicos. Faltam orientações e determinações precisas quanto ao limite de declividade do terreno, localização, distribuição e adequação às necessidades locais. Observa-se também que a lei não prevê os critérios para a escolha do equipamento que será construído, o que prejudica a política urbana de utilização das áreas públicas.

A falta de critérios objetivos é também uma questão recorrente nas demais cidades brasileiras, segundo Dreux (26) apenas São Paulo (1969) e Curitiba (1980) apresentaram diretrizes mais concretas nos Planos Diretores para a implantação de alguns equipamentos públicos.

A legislação ambiental interfere também na criação dos Espaços Públicos. A partir da década de 1980, o município passou a receber a doação de um grande número de Áreas de Preservação Permanente nos processos de loteamento, até 2012, essas áreas possuíam a função restrita de proteção de locais de elevada fragilidade ou de importância ambiental, sendo basicamente vetado o uso público.  Com a criação do Novo Código Florestal em 2012 essas áreas ganharam a possibilidade de serem usadas para atividades de baixo impacto como o ecoturismo, esporte, lazer e educação ampliando sua função e contribuindo para a criação de novos espaços públicos na cidade.

Constata-se, portanto, que na sequência histórica da legislação de Juiz de Fora, as principais leis relevantes na defesa do espaço público urbano acompanharam a legislação federal e, gradualmente, expandiram a exigência por áreas públicas maiores para a cidade. Observa-se também, que as constantes mudanças e atualizações nas leis causaram a perda de critérios específicos em relação à sua localização, acesso e mesmo contra a ação da especulação imobiliária, reduzindo a importância de temas relacionados à qualidade desses espaços. Merece destaque que, tanto o aumento de áreas públicas quanto a redução dos critérios para sua aceitação por parte do poder público ocorreram ao longo dos anos estudados sem variações significativas decorrentes dos períodos políticos vigentes.

Como a maioria das áreas que a população desfruta em seu cotidiano urbano é fruto direto do processo de loteamento do solo urbano, cidades médias que, como Juiz de Fora, ainda encontram-se em processo crescimento, devem observar com mais atenção as relações entre suas legislações urbanas e seus espaços públicos. O artigo, portanto, conclui sobre a necessidade de estabelecimento de normas urbanas mais específicas, baseada em critérios técnicos e sociais que garantam disponibilidade, acesso e qualidade para uma ampla utilização desses espaços pela população.

notas

NA - os autores agradecem a Capes, Fapemig, CNPq, UFJF e Instituto Federal de Educação, Ciências e Tecnologia do Sudeste de Minas Gerais pelo apoio indispensável ao desenvolvimento dessa pesquisa.

1
Lei n. 6.766, de 19 de Dezembro de 1979. Dispõe
sobre o Parcelamento do Solo Urbano e dá outras Providências. Brasília, DF.

2
IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. Censo Demográfico - 2010.

3
BID. Sostenibilidad Urbana en América Latina y el Caribe. 2001. Disponível in <https://publications.iadb.org/handle/11319/2784>.

4
LESSA, Jair. Juiz de Fora e seus pioneiros: do Caminho Novo à Proclamação. Juiz de Fora, Fundação Cultural Alfredo Ferreira Lage, 1985.

5
Resolução n. 374, de 20 de maio de 1896. Código das Construções. Juiz de Fora, MG. Estabelecimento Gráfico Companhia Dias Cardoso.

6
Lei n. 23, de 06 de setembro de 1938. Código de Obras. Juiz de Fora, Editora Mineira S/A.

7
ANTONUCCI, Denise. Morfologia urbana e legislação urbanística: estudo de setores de bairro na cidade de São Paulo no período de 1972/2002. Orientadora Maria Cristina da Silva Leme. Tese de Doutorado. São Paulo, USP, 2005.

8
Lei n. 23, de 06 de setembro de 1938. Código de Obras. Juiz de Fora, Editora Mineira S/A.

9
Lei n. 1169, de 10 de dezembro de 1958. Regula a divisão de terrenos em granjas. Juiz de Fora.

10
Lei n. 6.766, de 19 de Dezembro de 1979. Dispõe sobre o Parcelamento do Solo Urbano e dá outras Providências. Brasília.

11
LEONELLI, Gisela. A construção da lei federal de parcelamento do solo urbano 6.766: debates e propostas do início do séc. XX a 1979. Orientadora Sarah Feldman. Tese de Doutorado. São Paulo, USP, 2010.

12
Lei n. 5740, de 11 de janeiro de 1980. Disciplina e regulamenta o Parcelamento da Terra no Município de Juiz de Fora, Minas Gerais.

13
Lei nº 6908, de 31 de maio de 1986. Dispõe sobre o parcelamento do solo no município de Juiz de Fora. Sistema de legislação - JF legis.

14
Lei n. 5740, de 11 de janeiro de 1980. Disciplina e regulamenta o Parcelamento da Terra no Município de Juiz de Fora, Minas Gerais.

15
Lei n. 9164, de 05 de dezembro de 1997. Dá nova redação aos arts.10 e 31 da Lei nº6908, de 31 de maio de 1986 e dá outras providências. Juiz de Fora.

16
Lei n. 10759, de 23 de junho de 2004. Altera a Lei Municipal n.º 6908, de 31 de maio de 1986 e dá outras providências. Juiz de Fora.

17
GUEDES, José Marcio; TAVARES, Manuel. Legislação Urbana de Juiz de Fora: Atualizada e Comentada. Juiz de Fora, PJF, 1997.

18
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília.

19
TASCA, Luciane. As contradições e complementaridades nas leis urbanas de Juiz de Fora: dos planos aos projetos de intervenção. Tese de Doutorado em Planejamento Urbano e Regional. Rio de Janeiro, Universidade Federal do Rio de Janeiro, 2010.

20
PDDU, Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano de Juiz de Fora. Juiz de Fora, PJF, 2004.

21
Lei n°10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências. Brasília.

22
Lei nº 9785, de 29 de Janeiro de 1999. Altera o Decreto-Lei no 3.365, de 21 de junho de 1941 (desapropriação por utilidade pública) e as Leis nos 6.015, de 31 de dezembro de 1973 (registros públicos) e 6.766, de 19 de dezembro de 1979 (parcelamento do solo urbano). Brasília.

23
CAMBRAIA, Maria Aparecida. Espaços livres públicos em loteamentos urbanos. Orientadora Marieta Maciel. Dissertação de mestrado. Belo Horizonte, UFMG, 2009.

24
Lei n. 9896, de 16 de novembro de 2000. Estabelece o código ambiental municipal de Juiz de Fora.

25
ELLOVITCH, Mauro; VALERA, Carlos. Manual: Novo Código Florestal. Revista do Ministério Público do Estado de Minas Gerais. Belo Horizonte, mar. 2013. Disponível in <https://www.mpma.mp.br/arquivos/CAUMA/MPMG_JUR_COD_FLOR.pdf>

26
DREUX, Virginia. Uma avaliação da legislação urbanística na provisão de equipamentos urbanos, serviços e áreas de lazer em conjuntos habitacionais. Orientadora Maria Cristina Dias Lay. Dissertação de Mestrado. Porto Alegre, UFRGS, 2004.

sobre os autores

Izabel Cristina Rodrigues é turismóloga pela Universidade Federal de Juiz de Fora, historiadora pela Universidade de Franca, mestre em Ambiente Construído pelo Programa de Pós-Graduação em Ambiente Construído (Proac UFJF). Professora do Instituto Federal de Educação Ciência e Tecnologia. Publicação: Componentes da paisagem urbana: um estudo sobre o levantamento de elementos urbanos no Censo brasileiro de 2010, 51ª IFLA Word Congress International Federation of landscape Architects, 2014. 

Klaus Chaves Alberto é arquiteto e urbanista pela Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF), mestre e doutor em Urbanismo pelo Programa de Pós-Graduação em Urbanismo (Prourb UFRJ). Professor da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo e do Programa de Pós-Graduação em Ambiente Construído (UFJF). Organizador do livro Arquitetura e Urbanismo em Juiz de Fora – Habitação, Comércio Saúde e Educação.

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